姜明安《行政法与行政诉讼法》笔记——第十一章
2015-04-29 15:20:53   来源:www.1000kaoshi.com   评论:0 点击:  

                  

  学习重点问题
  一、行政许可的概念、特征
  行政许可,是指行政主体根据行政相对方的申请,经依法审查,通过颁发许可证、执照等形式,赋予或确认行政相对方从事某种活动的法律资格或法律权利的一种具体行政行为。
  行政许可的特征主要有以下几个方面:
  1.行政许可是依申请的行政行为。行政相对方针对特定的事项向行政主体提出申请,是行政主体实施行政许可行为的前提条件。无申请则无许可。
  2.行政许可的内容是国家一般禁止的活动。行政许可以一般禁止为前提,以个别解禁为内容。即在国家一般禁止的前提下,对符合特定条件的行政相对方解除禁止使其享有特定的资格或权利,能够实施某项特定的行为。
  3.行政许可是行政主体赋予行政相对方某种法律资格或法律权利的具体行政行为。行政许可是针对特定的人、特定的事作出的具有授益性的一种具体行政行为。
  4.行政许可是一种外部行政行为。行政许可是行政机关针对行政相对方的一种管理行为,是行政机关依法管理经济和社会事务的一种外部行为。行政机关审批其他行政机关或者其直接管理的事业单位的人事、财务、外事等事项的内部管理行为不属于行政许可。
  5.行政许可是一种要式行政行为。行政许可必须遵循一定的法定形式,即应当是明示的书面许可,应当有正规的文书、印章等予以认可和证明。实践中最常见的行政许可的形式就是许可证和执照。
  二、行政许可的作用
  1.行政许可是国家对社会经济、政治、文化活动进行宏观调控的有力手段,有助于从直接命令式的行政手段过渡到间接许可的法律手段;
  2.行政许可有利于维护社会经济秩序,保障广大消费者及公民的权益;
  3.行政许可有利于保障社会公共利益,维护公共安全和社会秩序;
  4.行政许可有利于控制进出口贸易,保护和发展民族经济;
  5.行政许可有利于资源的合理配置和环境保护,促进人与环境的和谐、健康、协调发展。
  三、行政许可的种类
  根据不同的标准,可将行政许可作如下分类:
  1.以许可的性质为标准,分为行为许可和资格许可。
  2.以许可的书面形式及其能否单独使用为标准,分为独立的许可和附文件的许可。
  3.以许可是否附有附加义务为标准,分为权利性许可和附义务的许可。
  4.以许可享有的程度为标准,分为排他性许可和非排他I生许可。
  5.以许可的范围为标准,分为一般许可和特殊许可。
  6.以许可有效期的长短,分为长期许可和短期许可。
  四、行政许可的基本原则
  1.合法性原则。设定和实施行政许可,应当依照法定的权限、范围、条件和程序。合法性原则也称为行政许可法定原则。
  2.公开、公平、公正原则。行政机关从事某种活动或者实施某种行为的过程和结果应当公开;行政机关在履行职责、行使权力时,不仅在实体和程序上都要合法,而且还要合乎常理。行政许可机关应当平等地对待所有个人和组织。
  3.便民原则。行政机关实施行政许可,应当由一个机构统一受理申请,统一送达行政许可决定,并为公民、法人或者其他组织申请行政许可尽量提供方便。
  4.救济原则。公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政许可,享有陈述权、申辩权;有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼;其合法权益因行政机关违法实施行政许可受到损害的,有权依法要求赔偿。
  5.信赖保护原则。行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可决定所依据的法律、法规、规章修改或者废止,或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化,行政机关为了公共利益的需要,可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可,但应当对由此给公民、法人或者其他组织造成的财产损失依法给予补偿。
  6.行政许可一般不得转让原则。除法律、法规规定可以转让的行政许可外,其他行政许可不得转让。
  7.监督原则。行政机关应当依法加强对行政机关实施行政许可和从事行政许可事项活动的监督。
  五、行政许可的设定
  (一)行政许可的设定原则
  1.设定行政许可应当遵循经济和社会发展规律。凡是市场竞争机制能够有效调节、行业组织或者中介机构能够自行管理的事项,不得设定行政许可。只有市场、社会自行解决不了的问题,政府才能介入,才能通过设定行政许可进行干预。
  2.设定行政许可应当有利于发挥公民、法人或者其他组织的积极性、主动性,维护公共利益和社会秩序。公民、法人或者其他组织能够自主决定的不应设定行政许可。只有当公民、法人或者其他组织行使这些民事权利可能对他人利益或者公共利益造成损害,并且这种损害难以通过事后赔偿加以弥补、补救时,才能设定行政许可。
  3.设定行政许可应当有利于促进经济、社会和生态环境协调发展。设定行政许可,不能仅仅考虑当前和眼下的利益,而应当统筹经济发展与社会事业及生态环境的协调,保持可持续发展。
  (二)行政许可的设定事项
  根据《行政许可法》规定,下列事项可以设定行政许可:
  1.直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动,需要按照法定条件予以批准的事项;
  2.有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等,需要赋予特定权利的事项;
  3.提供公众服务并且直接关系公共利益的职业、行业,需要确定具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项;
  4.直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施、产品、物品,需要按照技术标准、技术规范,通过检验、检测、检疫等方式进行审定的事项;
  5.企业或者其他组织的设立等,需要确定主体资格的事项;
  6.法律、行政法规规定可以设定行政许可的其他事项。
  以上事项通过下列方式能够予以规范的,可以不设行政许可:(1)公民、法人或者其他组织能够自主决定的;(2)市场竞争机制能够有效调节的;(3)行业组织或者中介机构能够自律管理的;(4)行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的。
  (三)行政许可设定权的分配
  行政许可的设定权分配是指各种主要法律渊源形式在设定行政许可上的权力配置。
  1.法律的行政许可设定权。法律可以在行政许可法规定的设定行政许可的事项范围以外设定其他行政许可。
  2.行政法规的行政许可设定权。行政法规设定行政许可的权限比法律以外的其他法律规范大,但在法律已经设定行政许可时,行政法规只能作出具体规定,不能增设行政许可。
  3.国务院决定的行政许可设定权。必要时,国务院可以采用发布决定的方式设定行政许可。但在实施后,除临时性行政许可因条件、情况发生变化而废止以外,国务院决定设定的其他行政许可在条件成熟时,国务院应当适时提请全国人大及其常委会制定法律加以设定,或者自行制定行政法规加以设定。
  4.地方性法规的行政许可设定权。地方性法规可以设定行政许可,但法律、行政法规已经对有关事项设定行政许可的,地方性法规只能作出具体规定,不得增设行政许可。
  5.省级政府规章的行政许可设定权。尚未制定法律、行政法规和地方性法规的,因行政管理的需要,确需立即实施行政许可的,省、自治区、直辖市人民政府规章可以设定临时性的行政许可。临时性的行政许可实施满一年需要继续执行的,应当提请本级人大及其常务委员会制定地方性法规。
  6.地方性法规和省级政府规章不得设定行政许可的事项。地方性法规和省、自治区、直辖市人民政府规章,不得设定应当由国家统一确定的公民、法人或者其他组织的资格、资质的行政许可;不得设定企业或者其他组织的设立登记及其前置性许可。其设定的行政许可不得限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生产经营和提供服务,不得限制其他地区的商品进入本地区市场。
  7.其他规范性文件一律不得设定行政许可。
  六、行政许可的实施主体
  行政许可实施主体是指行使行政许可权并承担相应责任的行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织。
  行政许可的实施主体主要有三种:
  1.法定的行政机关。行政许可一般由具有行政许可权的行政机关在其法定职权范围内实施。
  2.被授权的具有管理公共事务职能的组织。法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织,在法定授权范围内,以自己的名义实施行政许可。
  被授权实施行政许可的具有管理公共事务职能的组织应当具备下列条件:第一,该组织必须是依法成立的;第二,被授权实施的行政许可事项应当与该组织管理公共事务的职能相关联;第三,该组织应当具有熟悉与被授权实施的行政许可有关的法律、法规和专业的正式工作人员;第四,该组织应当具备实施被授权实施的行政许可所必需的技术、装备条件等;第五,该组织能对实施被授权实施的行政许可引起的法律后果独立地承担责任。
  3.被委托的行政机关。行政机关在其法定职权范围内,依照法律、法规、规章的规定,可以委托其他行政机关实施行政许可。受委托行政机关在委托范围内,以委托行政机关的名义实施行政许可。
  委托实施行政许可必须遵循以下规则:(1)委托主体只能在其法定职权范围内委托实施行政许可;(2)委托实施行政许可的依据是法律、法规和规章;(3)委托机关应当对被委托行政机关实施行政许可的行为负责监督,并对被委托机关的行政许可行为的后果承担法律责任;(4)被委托实施行政许可的行政机关不得将行政许可实施权再转委托给其他组织或者个人;(5)委托行政机关应当将被委托行政机关和被委托实施行政许可的内容予以公告。
  七、行政许可的实施程序
  行政许可的实施通常应当按照以下程序和要求进行:
  1.申请与受理。公民、法人或者其他组织从事特定活动,依法需要取得行政许可的,应当向行政机关提出申请,如实向行政机关提交有关材料和反映真实情况,并对其申请材料实质内容的真实性负责。申请人可以委托代理人提出行政许可申请,但依法应当由申请人到行政机关办公场所提出的除外。行政机关应当将法律、法规、规章规定的有关行政许可的事项、依据、条件、数量、程序、期限以及需要提交的全部材料的目录和申请书示范文本等在办公场巨松示,并应申请人的要求对公示内容予以说明、解释。行政机关对申请人提出的行政许可申请应当根据不同情况分别作出受理或不受理的处理,并出具加盖本行政机关专用印章和注明日期的书面凭证。
  2.审查与决定。行政机关应当对申请人提交的申请材料进行审查。申请人提交的申请材料齐全、符合法定形式,行政机关能够当场作出决定的,应当当场作出书面的行政许可决定;不能当场作出行政许可决定的,应当在法定期限内按照规定程序作出行政许可决定。根据法定条件和程序,需要对申请材料的实质内容进行核实的,行政机关应当指派两名以上工作人员进行核查。行政机关对行政许可申请进行审查时,发现行政许可事项直接关系他人重大利益的,应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当斫取申请人、利害关系人的意见。
  对申请人的行政许可申请进行审查后,行政机关应当依法作出准予行政许可或不予行政许可的书面决定。准予行政许可,需要颁发行政许可证件的,应当向申请人颁发相应的加盖本行政机关印章的行政许可证件。不予行政许可的,应当说明理由,并告知申请人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。准予行政许可的决定应当公开,公众有权查阅。
  3.期限。除当场作出行政许可决定的外,行政机关应当自受理行政许可申请之日起20日内作出行政许可决定。20日内不能作出决定的,经本行政机关负责人批准,可以延长10日,并将延长期限的理由告知申请人。法律、法规另有规定的,依照其规定。行政许可采取统一办理或者联合办理、集中办理的,办理的时间不得超过45日;45日内不能办结的,经本级人民政府负责人批准,可以延长15日,并将延长期限的理由告知申请人。依法需要听证、招标、拍卖、检验、检测、检疫、鉴定和专家评审的,所需时间不计算在规定的期限内,但行政机关应将所需时间书面告知申请人。
  行政机关作出准予行政许可的决定,应当自作出决定之日起10日内向申请人颁发、送达行政许可证件,或者加贴标签、加盖检验、检测、检疫印章。
  4.听证。法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项,或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项,行政机关应当向社会公告,并举行听证。
  5.变更与延续。被许可人要求变更行政许可事项的,应当向作出行政许可决定的行政机关提出申请;符合法定条件、标准的,行政机关应当依法办理变更手续。需要延续依法取得的行政许可的有效期的,应当在该行政许可有效期届满30日前向作出行政许可决定的行政机关提出申请(法律、法规、规章另有规定的,依照其规定)。行政机关应当根据被许可人的申请,在该行政许可有效期届满前作出是否准予延续的决定;逾期未作决定的,视为准予延续。
  6.特别规定。主要包括:(1)国务院实施行政许可的程序,适用有关法律、行政法规的规定。(2)行政机关按照招标、拍卖程序确定中标人、买受人后,应当作出准予行政许可的决定,并依法向中标人、买受人颁发行政许可证件。(3)赋予公民特定资格,依法应当举行国家考试的,行政机关根据考试成绩和其他法定条件作出行政许可决定;赋予法人或者其他组织特定的资格、资质的,行政机关根据申请人的专业人员构成、技术条件、经营业绩和管理水平等的考核结果作出行政许可决定。法律、行政法规另有规定的,依照其规定。(4)依法应当进行检验、检测、检疫的,行政机关根据检验、检测、检疫的结果作出行政许可决定。(5)企业或者其他组织的设立等需要确定主体资格的,申请人提交的申请材料齐全、符合法定形式的,行政机关应当当场予以登记。需要对申请材料的实质内容进行核实的,行政机关指派两名以上工作人员进行核查。(6)有数量限制的行政许可,两个或者两个以上申请人的申请均符合法定条件、标准的,行政机关应当根据受理行政许可申请的先后顺序作出准予行政许可的决定。法律、行政法规另有规定的,依照其规定。
  八、行政许可的监督检查
  (一)行政许可监督检查的种类
  行政许可监督主要包括行政机关内部的层级监督和行政机关对被许可人的监督两种:
  1.行政机关内部的层级监督检查。即上级行政机关基于行政隶属关系对下级行政机关实行的监督。
  2.行政机关对被许可人的监督检查。主要包括以下几种:(1)书面检查;(2)抽样检查、检验、检测与实地检查;(3)被许可人的自检;(4)对取得特许权的被许可人的监督检查。
  (二)行政许可的撤销与注销
  1.行政许可的撤销。行政机关违法作出行政许可决定,应当撤销其作出的行政许可决定。对违法的行政许可事项,基于保护公共利益的需要,该撤销的,行政机关应当予以撤销;撤销可能对公共利益造成重大损害的,不予撤销;既可撤销也可不撤销的,行政机关应当衡量各种利益后决定是否行使撤销权。行政许可决定被撤销时,行政机关应当赔偿被许可人因此受到的损害。
  2.行政许可的注销。指基于特定事实的出现,由行政机关依据法定程序收回行政许可证件或者公告行政许可失去效力。应当注销行政许可的情形有以下六种:(1)行政许可有效期届满未延续的;(2)赋予公民特定资格的行政许可.该公民死亡或者丧失行为能力的;(3)法人或者其他组织依法终止的;(4)行政许可依法被撤销、撤回,或者行政许可证件依法被吊销的;(5)因不可抗力导致行政许可事项无法实施的;(6)法律、法规规定的应当注销行政许可的其他情形。
  九、行政许可中的法律责任
  (一)行政许可机关及其工作人员的法律责任
  1.行政法律责任。应当承担行政法律责任的几种违法行为包括:(1)规范性文件违法设定行政许可;(2)行政许可实施机关及其工作人员违反法定的程序实施行政许可;(3)行政许可实施机关违反法定条件实施行政许可的行为;(4)行政许可实施机关实施行政许可擅自收费或者不按照法定项目和标准收费的行为;行政许可实施机关及其工作人员截留、挪用、私分或者变相私分实施行政许可依法收取的费用的行为;(5)行政机关不依法履行监督职责或者监督不力的行为;(6)行政机关工作人员办理行政许可、实施监督检查,索取或者收受他人财物或者谋取其他利益的行为。
  行政机关及其工作人员承担行政法律责任的具体形式是:(1)有关机关责令设定行政许可的机关改正,或者依法予以撤销;(2)上级行政机关或者监察机关责令改正;(3)直接负责的主管人员和其他直接责任人员所在单位、上级机关或者监察机关给予行政处分;(4)行政赔偿。
  2.刑事法律责任。行政机关工作人员办理行政许可、实施监督检查,索取、收受他人财物或者谋取其他利益,情节严重构成犯罪的,或者实施行政许可滥用职权、玩忽职守构成犯罪的,或者截留、挪用、私分或者变相私分实施行政许可依法收取的费用构成犯罪的,应当依法给予刑事处罚。
  (二)行政许可申请人及被许可人的法律责任
  行政许可申请人及被许可人的法律责任分为两个幅度,程度较轻者予以行政处罚或者限制申请资格,较重者予以刑事处罚。其中,行政处罚是原则,限制申请资格和刑罚是例外。
  1.行政法律责任。包括两种,即行政处罚和限制申请人申请资格。
  行政处罚主要适用于以下几种情况:第一,行政许可申请人隐瞒有关情况或者提供虚假材料申请行政许可的;第二,被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的;第三,有下列情形且违法程度较轻的:(1)涂改、倒卖、出租、出借行政许可证件,或者以其他形式非法转让行政许可的;(2)超越行政许可范围进行活动的;(3)向负责监督检查的行政机关隐瞒有关情况、提供虚假材料或者拒绝提供反映其活动情况的真实材料的;(4)法律、法规、规章规定的其他违法行为。第四,公民、法人或者其他组织未经行政许可,擅自从事依法应当取得行政许可的活动的。
  限制申请人申请资格的情形主要包括两种:(1)申请人隐瞒有关情况或者提供虚假材料申请属于直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全事项的行政许可的,行政机关不予受理或者不予行政许可,并给予警告;申请人在1年内不得再次申请该行政许可。(2)被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得属于直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全事项的行政许可的,行政机关应当依法给予行政处罚;申请人在3年内不得再次申请该行政许可。
  2.刑事法律责任。被许可人违法从事行政许可活动,情节严重构成犯罪的,依法追究其刑事责任。

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