行政法案例——袁伟启不服湖北省老河口市土地管理局对其出租土地行政处罚决定案
2014-06-16 13:42:54   来源:www.1000kaoshi.com   评论:0 点击:  

                  

  案情简介
  原告:袁伟启(又名袁三喜),男,40岁,住湖北省老河口市乐盛街64号。
  被告:湖北省老河口市土地管理局。
  法定代表人:刘世发,局长。
  1990年10月20日,袁伟启将其座落在老河口市东启街55号的私有房屋(面积为36.4平方米)出租给李双管进行个体经营使用,月租金110元。1991年老河口市土地管理局在清理整顿城镇土地市场中发现袁伟启擅自出租土地,于1991年12月13日给袁伟启下发通知,限其于同年12月17日到市土地管理局办理土地使用权出租手续。袁伟启按期到该局办理手续时,该局要求袁伟启先签订土地使用权出让合同,补交土地使用权出让金,方能办理土地使用权出租手续。袁伟启以补交土地使用权出让金无法律依据为理由,不予交纳,故土地使用权出租手续也未办理。1992年6月6日老河口市土地管理局依照《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》(以下简称《暂行条例》)第二十八条、第三十一条、第四十五条、第四十六条和《湖北省土地管理实施办法》第二十条第一款之规定,对袁启伟作出行政处罚决定:1、处以罚款,按所得总额的20%的标准执行;2、补交土地使用权出让金,并依法办理登记。袁伟启不服,于1992年6月20日向老河口市人民法院提起诉讼。
  原告诉称:老河口市土地管理局作出的处罚决定,在程序上和实体上都与我国法律、法规相悖,湖北省关于《城镇国有土地使用权出让和转让的实施办法》尚未公布,故被告让补交土地使用权出让金无依据,属滥收费、滥罚款,请求法院撤销被告的处罚决定。
  被告辩称:根据《暂行条例》的规定,国家土地管理局关于《划拨土地使用权管理暂行办法》和湖北省土地管理局及老河口市关于城镇国有土地出让和转让的有关规定,我局对袁伟启违法出租土地使用权的处罚是正确的,应予维持。
  法院审判
  老河口市人民法院受理该案后,依法进行了公开审理。经审理认为,袁伟启出租房屋的同时,即出租了该房屋所依附的土地。因此,袁启伟应当依照《暂行条例》的有关规定,向国家交付土地使用权出让金后,方能出租土地使用权。老河口市土地管理局以袁伟启未交付土地使用权出让金而出租土地的违法事实,责令袁伟启交付土地使用权出让金,并处罚款是合法的。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一项之规定,判决维持老河口市土地管理局的行政处罚决定。
  袁伟启不服,上诉湖北省襄樊市中级人民法院称:1、根据国务院的有关规定,土地管理部门不得参与土地经营活动,土地使用权转让是土地使用者之间的交易行为,一般可由房地产经营管理部门管理。老河口市土地管理局干预出租房屋,显属越权。2、《暂行条例》第五十一条规定,“各省、自治区、直辖市人民政府应当根据本条例的规定和当地的实际情况选择部分条件比较成熟的城镇先行试点。”老河口市并非湖北省人民政府确定的试点城镇,因此,老河口市不具备实施《暂行条例》的条件。而老河口市土地管理局依照《暂行条例》收取出让金是违法的。3、本人出租房屋并未出租土地,老河口市土地管理局把出租房屋认定为出租土地与事实不符。要求撤销原审判决;撤销被上诉人的行政处罚决定。老河口市土地管理局答辩:对原判无异议。
  襄樊市中级人民法院经审理认为,老河口市虽未被湖北省人民政府列为试点地区,但不影响《暂行条例》在该市的施行,老河口市人民政府对此所作的规定与《暂行条例》并不抵触。由于土地与地上建筑在物理上不可分离,因此,上诉人出租房屋,即发生土地出租;上诉人未向被上诉人交付土地使用权出让金和签定土地使用权出让合同,尚未取得有偿出让土地使用权,其出租土地是违法的。被上诉人对城镇国有土地的使用权出让实行监督管理并收取出让金,符合《暂行条例》以及国务院《对建设部、国家测绘局与国家土地管理局有关职能分工的意见》的有关规定。原判认定事实清楚,证据确实,适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(一)项之规定,该院于1992年12月14日作出判决:驳回上诉,维持原判。
  专家评析
  该行政争议案经人民法院一、二审,均判决维持被诉具体行政行为。这一判决是正确的。具体来说,应把握以下几个问题:
  一、国家土地管理部门对城镇国有土地的出让进行管理,是其法定职责。《暂行条例》第七条规定,土地使用权出让、转让、出租、抵押,终止及有关的地上建筑物、其他附着物的登记,由政府土地管理部门、房产管理部门依照法律和国务院的有关规定办理。1990年5月19日,国务院《对建设部、国家测绘局与国家土地管理局有关职能分工意见的通知》第五条明确规定,国有土地使用权的出让,由政府审批,由当地土地管理部门负责落实。土地使用权的转让,一般可由房地产经营管理部门管理。这些规定以行政法规的形式界定了土地管理部门在国有土地出让中的职权范围。
  本案被告老河口市土地管理局对国有土地出让进行管理,是依法行使其职权。
  二、全面了解我国土地使用制度的历史演变过程。我国是社会主义国家,依照法律规定,土地属全民所有或者劳动群众集体所有。宪法规定,“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地”。1988年4月12日全国人大七届一次会议通过了宪法修正案,其中一个重要内容是:“土地使用权可以依照法律的规定转让”。同年12月29日,七届人大第五次常委会对《土地管理法》作了同样内容的修正。国务院于1990年5月19日发布了《暂行条例》,其后,国家土地管理局发布了《划拨土地使用权管理暂行办法》。从上述法律、法规的演变可以看出,1990年5月19日以前,任何形式的土地转让都是非法行为;其后,依照法定程序,进行土地转让、出租、抵押是合法行为。这里的法定程序归结到一点,就是城镇国有土地使用者只有向国家交付土地使用权出让金,并签订了土地使用权出让合同,才能对土地进行转让、出租、抵押。
  三、正确认识国有土地使用权出让、划拨土地使用权和国有土地使用权出租三者之间的关系。国有土地使用权出让,是指国家以土地所有者的身份将土地使用在一定年限内让与土地使用者,并由土地使用者向国家支付土地使用权出让金和签定出让合同的行为。划拨土地使用权是指土地使用者通过各种方式无偿取得的土地使用权。1990年5月19日《暂行条例》颁布以前,我国的土地使用者所使用的国有土地,其土地使用权均是行政划拨的。《暂行条例》颁布生效后,才依法出现了出让土地使用权。土地使用权出租,是指土地使用者将土地使用权单独或者随同地上建筑物、其他附着物租赁给他人使用,由他人向其支付租金的行为。按照现行法律规定,土地使用权出租条件是,①出租人具有所出租土地的国有土地使用证;②出租人具有地上建筑物、其他附着物的合法产权证明;③出租人已向国家交付了所出租土地的土地使用权出让金和签订了出让合同。从以上看出,国有土地使用者出租土地必须获得出让的土地使用权,使土地使用权的性质从原始的行政划拨土地使用权转变为有偿出让土地使用权,方能出租土地。否则,即为非法出租土地使用权。需要指出的是,建筑物所有人转让、出租、抵押建筑物,是否转让、出租、抵押了它所依附的土地?回答是肯定的。因为从物理上讲,建筑物与土地是不可分的。因此,本案的原告袁伟启在出租建筑物的同时即出租了土地。袁伟启认为出租房屋不存在出租土地的问题,是站不住脚的。
  四、正确认识“试点”城镇与《暂行条例》空间效力的关系。《暂行条例》第五十一条规定,各省、自治区、直辖市人民政府应当根据本条例的规定和当地的实际情况选择部分条件比较成熟的城镇先行试点。本案原告袁伟启认为,该条款可理解为,未被省级人民政府选择为试点的城镇,不应当贯彻该条例。换句话说,就是非“试点”城镇的公民在未交付土地使用权出让金和签定出让合同的情况下,转让、出租、抵押土地使用权不是非法行为。这种理解是错误的。从时间效力上看,《暂行条例》于1990年5月19日发布,从发布之日起施行;从空间效力上看,《暂行条例》是由国务院发布的行政法规,它的生效地域范围应是全国。因此,《暂行条例》自生效之日起,应当在全国地域范围内贯彻执行。至于《暂行条例》第五十一条的规定,只是执行该条例的方法和步骤,不是《暂行条例》生效地域范围的特别规定。此外,老河口市土地管理局对袁伟启非法出租土地的行为处以罚款,符合湖北省人大常委会发布的《湖北省土地管理实施办法》关于“买卖、出租或以其他形式非法转让土地的,根据情节轻重,按其非法收入的10%至20%处以罚款”的规定。

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